横向纵向分析国企改革 三类国企混改或迎风口

　　众所周知，混合所有制改革提出于1993年的十四届三中全会，第一轮混改侧重于经济制度建设层面，主要目的在于改变原有国有企业经营局面，建立规范的现代企业制度，尤其是股权结构，提高国有资本和社会资本活力。

　　这一轮“混改”应该追溯至2013年底十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这一决定也是为2015年出台的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)定下总纲领和基调。

　　从十八届三中全会到国企改革“1+N”

　　2013年底到2014年初，虽然这轮混改取得一定的成果，如中国医药集团和中国建材集团作为2014年混改试点、中石化拿出油品销售业务板块引入社会资本和民营资本，格力转让49%股权引入战略投资者，中石油公开转让子公司100%股权等，但整体来看，还是比较谨慎的，混改试点并没有大规模推进。当时对于国有资产是否流失、国企职工尤其是管理层的身份转变、控股权谁来掌握及明确经营主体等问题都比较谨慎。

　　随着2015年9月《关于深化国有企业改革的指导意见》发布，国改配套的“1+N”文件也逐步落地。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)是第一份配套文件，也是这次混改热潮的统领性文件。所有这轮混改的规范、方向、原则以及标准都可以在这份文件中找到对应，不论是2016年10月国资委部署国有企业混合所有制改革“6+1”试点方案，还是2016年12月底中央经济工作会议关于推进电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工领域的混改，都是承接了这份《意见》的部署。就此，笔者拟对《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》思路进行分析。

　　横向层面：

　　三类国企混改思路

　　在混改的横向层面，对于三类国企(《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》将国企分为商业类和公益类两类)，《意见》提供了不同的混改思路，其中：首先，充分竞争领域国企，运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。

　　其次，关键行业商业国企，包括通信、交运、水电、油气、电网、核电、军工等领域。原则是保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

　　这包括，其一通信基础设施、交通基础设施、水利水电航电枢纽、调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。可以关注电信领域混改，2016年初正式注入三大运营商2300亿铁塔资产的铁塔公司混改、以及PPP模式参与整个基础枢纽设施的建设运营。

　　其二，石油天然气主干管网、电网等，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。关注油气改革，包括上游资源、中游油气基础设施建设以及下游销售的混改。

　　其三，核电，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。关注核建领域PPP，包括组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。

　　其四，国防军工，战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。军工资产庞大，集团众多，国资集中度高，所涉及的细分行业基本都处于先进制造业前沿，且整体资产化率比较低。

　　第三，公益类国企，在水电气热(发电)、公共交通(民航、铁路、地铁)、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。“十三五”规划纲要明确，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。同时根据《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，到2017年，价格改革将继续在输配电、医疗、铁路运输等领域向纵深推进。

　　纵向层面：

    分层推进

　　混改包括中央和地方两个层面，笔者的判断是中央和地方的混改会同步推进。首先，央企层面：进度会更快，声势更浩大，一些地方国企的混改阻力可能会更小。根据文件，国企二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本。新兴产业领域民资参与难度更小，而且更能结合民资的优势，如军工的民参军领域。

　　其次，集团层面：在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股;在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例(国有控股是底线，但是可以通过资本运作实现混改，引入战投，如东方航空定增引入携程做战投).

　　第三，地方层面：鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。目前地方混改推进也是如火如荼，例如北京在2016年12月正式发布《关于市属国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的实施办法》、山东58家混改试点企业已经全部制定混改方案、云南白药控股通过引入新华都实现集团层面混改落地等。笔者认为，2017年地方国改有望同步推进，建议可以关注上海、云南、安徽、江西、东北三省、浙江等地的国改。

　　民间资本多路径参与

　　混改核心在于引入国有资本以外的其他资本，包括民资和外资。引入民资的路径也有很多种，如在国资流动运营平台层面操作、在上市公司层面通过定增等引入战投、转让国有股份等。《意见》提出了以下几个混改民间资本参与方向：

　　首先，组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资，包括PPP等。养老金投资运作已经正式启动。一些地方如山东“国资划拨社保”已经启动，有望进一步盘活国有资本。

　　其次，支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。央企层面，2016年中国诚通成立3500亿元的国有企业结构调整基金，随后不久国有资本运营公司试点企业中国国新也成立了2000亿规模的中国国有资本风险投资基金，两只基金都有望进一步参与国企的改制重组。地方层面，山东、广东、云南、四川等多省纷纷成立了国改发展基金。

　　第三，国有控股混合所有制企业开展员工持股试点。2016年8月已发布《国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，因此可以关注“员工持股试点+混改”的主线。地方国资层面的员工持股试点推进也是有条不紊，北京于2016年底已经出台员工持股计划试点的实施办法，目前试点企业已经确定;上海、安徽、广州等多地的市属国有控股混合所有制企业的员工持股计划已有落地的案例。预计随着混改的进一步推进，员工持股计划试点的开展会在更大范围内铺开。可以重点关注科研院所、高新技术企业、科技服务型国有企业等员工持股计划的开展。

　　推进混改试点示范

　　2016年10月发改委对于“6+1”混改试点的提法，让市场再次关注起混改的试点落地。在《意见》中，已经有了“结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范”的表述。

　　2016年10月发改委已明确东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等中央企业以及浙江省混合所有制改革项目列入第一批混改试点。目前各个试点企业正在组织审议批复试点方案。笔者认为，今年军工、油气、民航等混改进展会相对更快一些。