程国强：我国粮价政策改革的逻辑与路径

　　目前我国粮价政策调整倒逼机制已经形成，正处于改革重要关口。对此我们进行了专题调研，初步提出粮价支持政策改革的思路和建议。

　　粮价政策改革的时机与逻辑

　　从国内外宏观环境看，目前已具备推进粮价政策调整的有利条件，是启动改革的最佳时机。推进粮价政策改革，必须调整长期以来对“保供给”“保收益”两个目标二位一体、不加区分的做法，要优化政策功能配置，对两个目标分而治之。在此基础上，退出粮价政策的“保收益”功能，将其回归到“解决农民卖粮难”的设计初衷。如此，就可通过调低乃至取消价格支持来消除其对市场的干预和扭曲影响，把粮食价格形成还给市场机制，另外通过直接补贴措施来“保收益”，实现定向施策，价补分离。

　　必须统筹兼顾、利益补偿。必须在改革中统筹兼顾，配套建立粮价改革利益补偿机制，使种粮农民在改革中利益不受损、收益不减少，种粮积极性得到有效保护。

　　国外的政策经验也表明，粮价等农业政策调整改革并没有固定的目标模式，也没有一项政策能够一劳永逸，“以不变应万变”，均需因时制宜，动态调整。

　　粮价政策改革要点及实施方案

　　逐步退出粮价支持政策的市场扭曲机制。

　　要用2~3年时间，逐年同步将水稻、小麦的最低收购价、玉米的临时收储价格降至不扭曲市场的合理水平。调整到位后，对重点粮食品种采取不扭曲市场、随行就市的最低保障临时收储措施，为农民卖粮提供基本保障。价格调整到位后，再设定水稻、小麦等最低保障临储价格时，既要考虑进口产品竞争、种粮成本因素，也要考虑不同粮食品种之间的比较收益关系，避免出现新的资源集中、结构失衡问题。

　　配套实施“种粮收益补贴”。

　　“种粮收益补贴”是粮价政策改革的配套措施，主要用于补偿粮价改革对农民收益的影响，有效保护农民种粮积极性。“种粮收益补贴”实质上是“目标价格补贴”的升级版，其不与具体粮食品种挂钩，任何粮食品种均有获得补贴的权利，属非特定产品补贴（即对所有粮食品种的种植补贴）。具体要求为：按面积进行补贴，单位面积补贴标准根据改革过程中价格调低后种粮收益减少的情况确定，并随价格调低逐年提高补贴标准。不与具体品种挂钩，不论生产者种植何种粮食品种，单位面积均获得相同的补贴。补贴只针对法定承包地的种植面积，可与土地承包权脱钩，“谁种补谁”。同时，要简化政策操作，避免出现类似目标价格补贴试点执行困难等问题。建议按省市包干补贴总量，据实补贴到实际生产者。

　　创新粮食市场调控体系。

　　要建立与粮价政策改革配套的新型粮食调控体系，推动政策从目前的以价格支持直接干预为主导的“增产取向”，向以价补分离、市场机制为基础的“供求基本平衡”转型，逐步形成以政策补贴为基础，预期引导、风险管理、储备调控、贸易补充等工具相结合的新型调控体系。在粮食供给紧张时，采取综合支持措施既“保供给”也“保收益”，统筹发挥进口贸易的积极作用，提高国内有效供给水平；在粮食供给相对宽裕时，要弱化价格政策作用，以补贴政策“保收益”为基础，重点管理好生产，严控进口，实现国内供需基本平衡。具体政策工具和调控机制包括：实施粮食产能补贴，建立预期管理机制，加强粮食市场风险管理，新设粮食调控储备，严厉打击走私，有效调控粮食进口。

　　消化粮食临储库存建议

　　妥善解决好粮食临储库存问题，既是当前推进粮价政策改革的重要保障，更是当务之急。我们建议：降价销售是基本选项。在全球粮价低迷、国家调低临储价格的背景下，目前临储库存粮食已经不存在顺价销售的可能。因此，要想有效消化临储库存，就必须考虑降价销售。

　　分类处置、分期消化。当前消化玉米库存，要注意把握好销售节奏，避免对当期市场形成冲击。因此，要采取分类处置、定向销售措施，分期、分批消化品质较差的玉米库存。综合考虑，处理品质较差的库存玉米，以燃料乙醇加工较为适宜。对于其他库存玉米，建议采取分期公开降价拍卖方式，由企业自主决定加工使用用途。

　　划转部分临储库存为调控储备。建议将2013年收储的部分玉米（建议2000万吨）划转为调控储备，实行轮换管理。

　　（国务院发展研究中心程国强）