新形势下旅游PPP示范项目,政府该怎么抓?

　　财政部第三批政府和社会资本合作（PPP）示范项目申报筛选工作（财金函[2016]47号文）于6月份正式启动。与前两批相比，本次申报呈现出四大亮点：一是多部委横向联合开展工作，包括国家旅游局在内的19个行业部委参与其中；二是申报条件明确，分定性和定量两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审；三是评审按照行业领域分组，评审专家采取各部门推荐与PPP专家库随机抽取相结合的方式选定；四是示范项目数量或将远超前两批，达五六百个之多。为了应对新形势，笔者认为各级政府应该建立旅游PPP示范项目梯级申报体制，并在示范项目基础上，逐步推进PPP项目的常态化发展。
　　第一级，地方旅游PPP示范项目。地市级旅游主管部门应该做好本地旅游PPP项目的日常遴选、储备和管理工作，并开展地方旅游PPP项目示范工程。为了提高PPP项目的签约和开工数量，避免出现无人应标和找不到合作方的局面，笔者认为着力点是要做好PPP项目的前期工作，甚至将其作为政府绩效考核的重要指标，以推动地方政府积极推广和应用PPP模式。为了防范变相包装、盲目上马旅游PPP项目带来的财政风险，在旅游PPP项目识别和准备阶段，旅游主管部门应该努力完善项目审批机制，加大项目甄别力度：
　　一是严格按照物有所值方法定量和定性地判断项目采用PPP模式的可行性。
　　二是以财政部要求的主体合规、客体合规、程序合规为审查依据，做好尽职调查。主体合规从政府方和社会资本方进行考察，审查签约主体和实施主体的合规性，其中，国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的不再列为备选项目。客体合规根据适用领域、运作方式、合作期限以及是否存在变相融资等方面审查项目本身的合规性，其中，不属于公共产品或公共服务领域的，或者采用BT方式实施的，或者合作期限低于10年的，或者采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行的项目不予受理。程序合规主要审查项目程序的合规性，如申请项目须纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。为了降低旅游PPP项目融资阶段的风险，建议提高金融机构等融资方在项目识别和准备阶段的前期参与度。
　　三是寻找公私双方风险分担的合理边界。在旅游PPP项目的风险分担方案中，根据归责事由将风险主要分为三个部分：政府部门分担的风险、社会资本分担的风险、双方共同承担的风险。在公私风险分担方面需遵循“能者多担、风险-收益相匹配、量力而行”三大原则，真正建立利益共享、风险共担、全过程合作的“三位一体”模式，避免出现政府单方面承担风险和风险最大化地转移给社会资本的极端局面。具体而言，政府部门主要承担宏观方面的风险，如政策调整、权力更迭、官僚腐败、监管不到位、法律体系不完善、法律法规标准的变化及特许经营授权风险，以及项目的前期风险，如受政策、法规影响比较大的规划变更、土地取得、项目审批等；而政府信用风险、公众反对、获准风险、设计变更、工程延误、营运成本增加、合同风险、环境风险，由于导致这些风险既有可能是政府部门的原因，也有可能是社会资本的原因，应主要根据归责事由确定承担主体。除不可抗力、通货膨胀、市场风险、费用支付风险、残值风险等由双方共同承担外，剩余所有风险均由社会资本承担。对于分配给社会资本的风险，旅游主管部门可要求社会资本对其进行风险分析，并以此分析结果为基础，向政府部门进行报价，如果政府不能接受此报价，则双方通过协商对风险进行重新分配，如果政府能够接受此报价，则此风险交由社会资本分担。
　　四是认真抓好旅游PPP项目实施流程中的关键环节。针对旅游业自身所具有的综合性、关联性、带动性、敏感性、脆弱性、涉外性、复杂性等特殊属性，全面把握旅游PPP模式在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段中的关键环节，认真做好项目公司组建、物有所值评估、财政承受能力论证、特许经营权赋予、利益分配、风险分担、投融资结构设计、PPP合同制定、政府支付义务履行、财政补贴方式创新、监督管理规范等重点工作。
　　上述工作可由独立的专业中介机构来承担。
　　第二级，省级旅游PPP示范项目。省级旅游主管部门应该积极推进省级旅游PPP项目储备、统计、统筹协调和跟踪管理工作，努力形成“试点一批、储备一批、退出一批”的滚动发展机制，并通过开展省级旅游PPP项目示范工程，努力形成各省市自治区更加有利于社会资本投入旅游开发建设的制度安排和社会环境。一是根据财政部上线的PPP综合信息平台要求，进一步加强对旅游PPP项目的信息发布和管理工作，确保符合条件的旅游PPP项目及时、准确、规范、完整地列入项目库。二是结合国家多部委联合开展PPP示范项目申报的发展态势，认真做好省级旅游PPP示范项目的储备工作，进一步提高全生命周期内旅游PPP项目的管理水平。对成功申报为省级旅游PPP示范项目的，由各级各部门提供政策、资金、技术支持。三是从特许经营、股权合作、采购服务三个层面来分门别类地总结梳理旅游PPP项目的特点，建立旅游PPP项目分类指导体系，提出相应的规范要求和政府实施策略，供基层政府参考使用。四是逐步建立公平、有效的风险分担机制，由于旅游PPP项目的风险分担基于经验，而不是准确的定量分析，因此，风险分担的偏差有可能导致某个参与方获得暴利，这就需要省级旅游主管部门及时总结实践经验，对已有资料分类整理并建立数据库，进行定量分析。五是加强专家队伍和中介机构的培育。一个旅游PPP项目涉及规划、技术、财务、法律等专家队伍和中介机构，目前，地方政府在聘用外部顾问方面经验不足，另一方面可供选择的中介机构和专家有限。因此，为了更加有效地防范旅游PPP项目的风险，除了沿用传统的法制办模式外，还可以在省政府层面组建综合的PPP服务团队和法律顾问团，为旅游乃至全省PPP项目的规划、管理、融资、绩效评价提供专业支持。
　　第三级，国家级旅游PPP示范项目。从省级旅游PPP示范项目中择优遴选申报财政部和发展改革委开展的国家级示范项目，构建金字塔状PPP项目体系。对成功入选财政部和国家发改委PPP示范名单的旅游项目给予奖励，并加强全程追踪和管理，及时协调解决项目实施中碰到的困难和问题，及时总结经验并在各省推广，最终形成三级联动、旅游特色突出、示范效应明显的PPP生态系统。（作者单位：云南民族大学管理学院）